?導讀判定某類商品是否屬于特殊商品，的確存在著方法論的問題。一般說來，傳統(tǒng)的方法是從商品的流通屬性進行判斷的。如因?qū)嵭袑Ｙu，煙草被稱為“特殊商品”。其他沒有實行專賣、沒有流通限制、沒有特殊管制的商品，往往被稱為普通商品。然而，國際社會將食品藥品定位于“特殊商品”，并不是從商品流通屬性進行判定的，而是從食品藥品作為健康產(chǎn)品的特定視角，或者說，是從食品藥品的特殊風險的角度進行定位的。
首先，食品藥品屬于健康性消費品。健康權(quán)是最基礎(chǔ)、最根本、最重要的人權(quán)。在整個生命存續(xù)期間，每個人都會消費一定數(shù)量的食品藥品。隨著社會的全面進步，全社會對健康問題更加關(guān)心、更加關(guān)注，食品藥品安全問題也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品藥品屬于一次性消費品。食品藥品是不能通過消費方式對食品藥品安全性進行驗證。因此進入消費前，食品藥品就必須是安全，藥品還必須是有效、穩(wěn)定的。再次，食品藥品屬于體驗品或者信任品。上世紀八十年代，根據(jù)消費者與廠商的信息不對稱程度，經(jīng)濟學家將產(chǎn)品分為搜尋品、體驗品和信任品。在這三種商品中，生產(chǎn)者與消費者之間的信息不對稱依次趨于嚴重，生產(chǎn)者自愿保證質(zhì)量安全的激勵因此呈現(xiàn)遞減，監(jiān)管的需求呈遞增趨勢。食品可能屬于搜尋品、體驗品或者信任品，但藥品絕對是體驗品或者信任品。食品藥品作為特殊食品的特殊地位，決定了對食品藥品必須實施獨立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管。
從國際社會的監(jiān)管實踐來看，作為“特殊商品”監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管具有以下鮮明的特點：一是監(jiān)管基礎(chǔ)的科學化。當代社會，食品從農(nóng)田到餐桌、藥品從實驗室到醫(yī)院，面臨著諸多生物性、化學性、物理性風險的挑戰(zhàn)。這些風險有些是天然的，有些是人為的；有些是顯性的，有些是隱性的；有些是原發(fā)的，有些是繼發(fā)或者后發(fā)的，應對這些風險需要現(xiàn)代科學技術(shù)的強力支撐。新世紀以來，風險治理理念的提出，標志著食品藥品治理從經(jīng)驗治理到科學治理、從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變在食品藥品監(jiān)管史上具有重要的轉(zhuǎn)折點和里程碑意義。二是監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一化。隨著大生產(chǎn)、大流通格局的形成，食品藥品法律、標準等監(jiān)管規(guī)則必須統(tǒng)一。而只有監(jiān)管體制的統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一。否則，政出多門、令出多頭，必然造成市場的割裂與封閉。三是監(jiān)管手段的現(xiàn)代化。現(xiàn)代食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨復雜，許多隱性風險都需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗檢測、監(jiān)測評估、審核查驗、鑒定等專業(yè)技術(shù)手段去識別。四是監(jiān)管隊伍的職業(yè)化?，F(xiàn)代食品藥品監(jiān)管早已不是過去簡單的衛(wèi)生監(jiān)管或者環(huán)境監(jiān)管，而是產(chǎn)品內(nèi)在屬性要求的監(jiān)管。沒有良好的專業(yè)背景和職業(yè)化經(jīng)驗積累，是難以勝任現(xiàn)代食品藥品監(jiān)管工作的。食品藥品監(jiān)管隊伍建設(shè)必須走專業(yè)化、職業(yè)化的道路。五是監(jiān)管視野的國際化。新世紀以來，面對食品藥品安全風險的多發(fā)頻發(fā)，許多國家和地區(qū)都在加快監(jiān)管改革步伐，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制，積極應對食品藥品安全新挑戰(zhàn)。
?科學把握個體安全
?與公共安全的關(guān)系
在個人安全或者生命安全認知階段，食品藥品安全事件往往表現(xiàn)為個體的、偶發(fā)的事件。此時，消費者因食品藥品消費受到損害時，往往追究的是食品藥品研制者、生產(chǎn)者或者經(jīng)營者的民事責任。甚至有時消費者認為，這種損害也可能源于自身的“過錯”，否則別人為什么沒有此遭遇。隨著現(xiàn)代公共管理理論的勃興和社會責任理論的發(fā)展，在公共安全認知階段，全社會對食品藥品安全關(guān)注的焦點逐步使食品藥品安全事件從個體事件轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣录?。此時，行業(yè)協(xié)會、學術(shù)團體、消費者保護組織等參與監(jiān)督的意識空前高漲，輿論引導、信息管理、犯罪偵查等公共安全部門的關(guān)注明顯提升。在國家安全認知和人類安全認知階段，食品藥品安全治理的主體進一步拓展，國家、地區(qū)，乃至國際組織等，都積極參與食品藥品安全治理。食品藥品安全問題逐步成為區(qū)域性乃至國際性重大問題。
新世紀以來，對食品藥品問題的認識大體經(jīng)歷了重大的社會問題、重大的經(jīng)濟問題、重大的民生問題和重大的政治問題四個發(fā)展階段。第一階段為重大的社會問題。“三鹿”奶粉事件前，基本將食品藥品安全問題定位為重大社會問題，認為食品藥品安全事件直接關(guān)系社會和諧和社會穩(wěn)定。這時政府主要是從整頓市場秩序的角度提出加強食品藥品安全的各項要求，如2004年國務院提出，加大整頓和規(guī)范市場秩序的力度，重點是繼續(xù)抓好直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項整治。第二階段為重大的經(jīng)濟問題?！叭埂蹦谭凼录?，將食品藥品安全問題與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)升級有機結(jié)合起來，力求從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面破解影響食品藥品安全的深層次問題。第三階段為重大的民生問題。如2011年國務院提出，加強社會建設(shè)和保障改善民生。完善食品安全監(jiān)管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善監(jiān)測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監(jiān)管責任，加強監(jiān)管執(zhí)法，全面提高食品安全保障水平。第四階段為重大的政治問題。十八大以后，將食品藥品安全定位重大政治問題。如2014年提出，食品安全關(guān)系人民群眾生命健康安全，關(guān)系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著中華民族的未來，能不能給老百姓一個滿意的交代，是對黨執(zhí)政能力的重大考驗，必須下最大的氣力，切實抓緊抓好、抓出成效，確保老百姓“舌尖上的安全”。
關(guān)于何為綜合執(zhí)法，目前尚未有統(tǒng)一的說法。1996年3月17日頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定，國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。2003年8月27日頒布的《行政許可法》第25條規(guī)定，經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)機關(guān)的行政許可權(quán)。
一般認為，綜合執(zhí)法，是指一個行政機關(guān)依法綜合行使多個行政機關(guān)的法定職權(quán)。從有關(guān)部門的文件要求來看，綜合執(zhí)法具有以下幾個屬性：一是領(lǐng)域的綜合性。在某個特定領(lǐng)域，有多個執(zhí)法主體執(zhí)行多部法律，執(zhí)法對象之間存在一定的競合。這一領(lǐng)域如城市管理、港口管理、運輸管理、文化管理等；二是事項的關(guān)聯(lián)性。多個部門對同一執(zhí)法對象形成多個關(guān)聯(lián)關(guān)系，造成職能交叉和重疊。事實上，食品藥品監(jiān)管與工商監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督基本并不存在職能交叉或者重疊。三是根據(jù)的授權(quán)性。按照《行政許可法》第25條和《行政處罰法》第16條規(guī)定，行使相對集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)必須取得法律授權(quán)，而絕不是縣市級地方政府可以自行決定。
總之，無論概念如何表述，內(nèi)涵如何界定，應當看到，相對于多元監(jiān)管體制而言，綜合執(zhí)法體制有其進步意義。但相對于單一監(jiān)管體制或者統(tǒng)一監(jiān)管體制而言，綜合執(zhí)法體制則存在諸多弊端。有學者認為，綜合執(zhí)法違背了政府機關(guān)職能法定、各司其職的基本要求，并沒有從根本上解決多頭執(zhí)法的困境，只是臨時性或者過渡性安排，是一種權(quán)宜之計。研究綜合執(zhí)法與體制改革問題，有必要對政府機關(guān)的“邊界”進行更為長遠而深刻的思考。經(jīng)驗表明，現(xiàn)代社會管理不應一味追求所謂的“形而上”、“大而全”，因為政府監(jiān)管也有內(nèi)部管理成本問題。
從聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織的相關(guān)文件可以看出，食品藥品安全實行統(tǒng)一執(zhí)法，是對食品藥品安全多元執(zhí)法、綜合執(zhí)法的超越。我國的食品藥品監(jiān)管已經(jīng)走過了綜合執(zhí)法的階段，跨入了統(tǒng)一監(jiān)管的新時代。將食品藥品統(tǒng)一監(jiān)管，其本質(zhì)意義在于按照藥品嚴格監(jiān)管的理念，強化對食品、化妝品等健康產(chǎn)品的嚴格監(jiān)管。食品藥品監(jiān)管的最大特點在于對產(chǎn)品全生命周期、全過程風險的監(jiān)管，這與工商、質(zhì)監(jiān)部門的市場主體資質(zhì)、商標、廣告、標準、計量等市場“綜合要素”的監(jiān)管有著本質(zhì)的差別。有學者認為，食品藥品監(jiān)管與市場監(jiān)管是兩種不同屬性、不同要素、不同理念的監(jiān)管。將食品藥品監(jiān)管與工商監(jiān)管、質(zhì)檢監(jiān)管簡單合一，回避監(jiān)管體制改革過程中的矛盾和困難，并不是對食品藥品監(jiān)管的真正強化。
食品藥品監(jiān)管應當實行垂直管理體制還是分級管理體制，見仁見智。從歷史發(fā)展的角度來看，垂直管理體制以及分級管理體制，各有其論證的視角與方法，均有其存續(xù)的利弊與得失。多年來，監(jiān)管體制改革基本上圍繞著橫向的“統(tǒng)”與“分”、縱向的“收”與“放”來展開。
應當看到，一國食品藥品監(jiān)管體制的確立，深受其行政體制、經(jīng)濟體制、管理傳統(tǒng)、歷史文化等諸多因素的制約和影響。但無論實行哪種監(jiān)管體制，不可回避的是市場的開放與閉鎖、財政的包攬與分灶、責任的統(tǒng)享與分擔等行政管理的基本問題。能否走出一條兼顧垂直管理與分級管理、兼顧監(jiān)管體系與監(jiān)管能力、兼顧城市與農(nóng)村、兼顧東部與西部的第三條道路呢？
近年來，一些學者在研究現(xiàn)代管理體制創(chuàng)新時提出一些新理論，如分類分級管理理論。實行分級管理體制，各級食品藥品監(jiān)管事權(quán)的劃分應當清晰、明確。但嚴格說來，目前地方各級食品藥品監(jiān)管職能的劃分還比較原則、模糊，且權(quán)、責、能、效并不完全匹配。如《食品安全法》多個條款將具體監(jiān)管職責確定為“縣級以上地方人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門”，但具體由哪級食品藥品監(jiān)督管理部門負責并沒有具體確定。因此有必要科學劃分從中央到地方直至基層的各級食品藥品監(jiān)管部門的職責，避免監(jiān)管職能縱向交叉與重疊。
食品藥品監(jiān)管體系包括法律體系、標準體系、風險評估體系、注冊許可體系、審核查驗體系、監(jiān)測評價體系、檢驗檢測體系、執(zhí)法監(jiān)督體系、應急管理體系、宣傳教育體系、投訴舉報體系、風險交流體系等。建立體系完備、功能完善、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的食品藥品監(jiān)管體系是全系統(tǒng)的共同責任。
從監(jiān)管格局來看，中央政府部門的主要任務是制定規(guī)則、監(jiān)督實施、強化指導。但食品藥品監(jiān)管與其他產(chǎn)品監(jiān)管不同，食品藥品屬于《行政許可法》所規(guī)定的“直接涉及國家安全、公共安全”，“直接關(guān)系人體健康、生命安全”的特殊產(chǎn)品，其上市除了需要進行企業(yè)主體許可外，還需要進行產(chǎn)品注冊。隨著質(zhì)量源于設(shè)計等現(xiàn)代管理理念的發(fā)展，藥品監(jiān)管資源將更加集中于中央政府，其目的在于集中全國的優(yōu)勢力量，從研制環(huán)節(jié)這一源頭強化產(chǎn)品全生命周期的風險控制，這也是風險治理、全程治理、專業(yè)治理、能動治理、效能治理等理念在藥品領(lǐng)域具體而鮮活的實踐。
研究食品藥品監(jiān)管能力，可以從多個視角、多個層次展開。對立統(tǒng)一規(guī)律表明，只有在安全與風險的對立中研究食品藥品安全，才能把握食品藥品安全的奧妙；只有在安全與風險的統(tǒng)一中研究食品藥品安全，才能把握食品藥品安全的真諦。從風險治理的角度來看，食品藥品監(jiān)管能力主要是風險評估、風險管理和風險交流三大能力。當前這三大能力建設(shè)，尤其是風險交流能力建設(shè)，還存在著嚴重的不足。當然，這里的風險絕不僅僅是技術(shù)意義上的風險，其還包括社會意義和政治意義上的風險。
以《食品安全法》為例，2009年頒布的《食品安全法》規(guī)定了地方政府在食品安全方面的主要職責是：建立全程監(jiān)管機制、健全責任落實機制、制定年度監(jiān)管計劃、指揮突發(fā)事件應對、報告食品安全事故、開展監(jiān)管評議考核等。2015年修訂的《食品安全法》第6條進一步規(guī)定，“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責，統(tǒng)一領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制”。同時增加了加強監(jiān)管能力建設(shè)、推進監(jiān)管資源整合、綜合治理食品生產(chǎn)經(jīng)營小單位、強化監(jiān)管評議考核、依法開展責任約談、加強宣傳教育等重要內(nèi)容。
中央政府在食品安全方面的主要職責是：改革完善監(jiān)管體制、強化高端綜合協(xié)調(diào)、建立食品安全法制、統(tǒng)一食品安全標準、推進監(jiān)管體系建設(shè)、加強執(zhí)法監(jiān)督檢查等。中央層面對食品安全監(jiān)管的主要職責是理念、法制、體制、機制、方式、戰(zhàn)略、文化等全局性、宏觀性、戰(zhàn)略性問題的謀篇布局，因為這些建設(shè)更帶有基礎(chǔ)性、根本性和方向性。
我國是世界食品藥品生產(chǎn)消費大國。解決好老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的食品藥品安全問題是最大的政治。從世界的角度來看，作為食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營和消費大國，我國食品藥品監(jiān)管體制改革具有一定的探索性和示范性意義。
解決“中國的問題”，需要“世界的眼光”；“世界的眼光”，需要聚焦于“中國的問題”。研究我國食品藥品監(jiān)管體制改革，需要把我國的國情與世界的趨勢有機地結(jié)合起來，需要把握定勢、堅守定位、夯實定力，按照以下目標和要求，堅定不移地深化改革：
一是科學性。食品藥品監(jiān)管有其內(nèi)在的科學規(guī)律性，獨立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管，是國際社會多年探索實踐所積累的寶貴經(jīng)驗。食品藥品監(jiān)管體制改革應當始終堅持以人民利益為中心的原則，尊重科學規(guī)律，傾聽人民呼喚，順應時代潮流。
二是獨立性。我國是個人口眾多的發(fā)展中大國，解決百姓的飲食用藥安全問題是一項重大的政治任務。應當看到，當前我國食品藥品安全問題的嚴重性、復雜性、廣泛性、長期性和艱巨性，在當今世界是少有的。因此，解決我國的食品藥品安全問題，需要更大的智慧和力量。小國的食品藥品監(jiān)管體制，可以并合在或者附屬于其他部門，但大國的食品藥品監(jiān)管體制必須保持其獨立性。這是加強食品藥品監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和前提。研究我國食品藥品監(jiān)管體制改革，須臾不可忘記，這是大國的食品藥品監(jiān)管體制改革。
三是成熟性。新世紀以來，我國對食品藥品監(jiān)管體制已多次進行改革，垂直管理體制、分級管理體制、食品藥品合一體制、食品藥品分立體制都曾探索過。經(jīng)驗與教訓啟示，在食品藥品監(jiān)管體制改革上，不應走“湊拼盤”、“翻燒餅”這種“簡單再生產(chǎn)”的老路子。黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會，要堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。實現(xiàn)食品藥品監(jiān)管體制的成熟定型，時間十分緊迫、任務十分艱巨，需要付出巨大的努力。
